I limiti al reclutamento di personale precario e i loro effetti
di Benedetto Cimino
Nel sistema amministrativo italiano si registrano periodicamente tentativi di contenimento delle assunzioni in fuori ruolo, accompagnati dalla stabilizzazione del precariato storico. Questa doppia strategia, che anche il d.l. n. 101 del 2013 fa propria, si è dimostrata storicamente inefficace ed ha prodotto gravi distorsioni nelle politiche di reclutamento.

Una breve cronologia delle leggi sul precariato dal dopoguerra ad oggi
Tra i principali obiettivi dichiarati dai ministri proponenti il decreto n. 101 del 2013, vi è quello di offrire una soluzione “definitiva e strutturale” al problema del precariato nel pubblico impiego, che interessa, oggi, circa 150 mila lavoratori. In questa prospettiva, il provvedimento agisce su due fronti: per un verso, irrigidisce (almeno nelle intenzioni) le condizioni che legittimano il ricorso a tipologie contrattuali flessibili e i relativi controlli; per altro verso, rafforza i percorsi esistenti per la stabilizzazione del personale non di ruolo.  
Questa strategia legislativa non è affatto nuova: nella storia dell’amministrazione pubblica italiana - ininterrottamente dalla fine dell’Ottocento e fino ad oggi - si contano innumerevoli provvedimenti di tal genere. Almeno finora, la necessità di reiterare la medesima misura è stata la miglior prova della sua inefficacia. Senza pretesa di completezza, si tenta una sommaria ricostruzione di questi precedenti.
Già nel periodo liberale e fascista, nonostante il divieto di reclutare avventizi, queste assunzioni avvengono ugualmente e massicciamente, al punto da rendere necessaria l’approvazione di uno statuto del personale non di ruolo, col r.d.l. n. 100 del 1937. 
Dopo seconda guerra mondiale, è il d.lgs. c.p.s. n. 207 del 1947 a vietare per il futuro con i toni più resoluti (“per qualunque titolo”, “sotto qualsiasi forma” e “su qualsiasi capitolo di bilancio”) l’assunzione di personale non di ruolo. Tanta severità, tuttavia, è solo apparente: al divieto può derogarsi per “le esigenze della ricostruzione”; considerato il periodo storico, si lascia di fatto mano libera alle amministrazioni. Contestualmente, il decreto del 1947 prevede una graduale stabilizzazione del precariato di bassa fascia esistente, tramite una riserva di un sesto dei posti da mettere a concorso nei quattro anni seguenti. Appena un anno dopo, il d.P.R. n. 262 del 1948 accelera questo processo, prevedendo la costituzione di “ruoli speciali transitori” nei quali collocare tutti i dipendenti non di ruolo che vantino un “periodo di servizio lodevole e ininterrotto” di sei anni. Per il futuro, il decreto abroga nuovamente “tutte le disposizioni che consentano l’assunzione di personale non di ruolo, con qualsiasi denominazione”. Una nuova “sistemazione di talune situazioni del personale in servizio” si rende però necessaria già col d.P.R. n. 448 del 1955 che, all’art. 3, riapre il termine per l’inserimento nei ruoli speciali.
Negli anni che seguono, fioriscono ancora le disposizioni speciali o settoriali che consentono assunzioni di personale straordinario; al punto da spingere il legislatore ad abrogarle tutte per via orizzontale in occasione della c.d. legge del riassetto, l. n. 775 del 1970; il successivo decreto delegato n. 276 del 1971 confina il fuori ruolo ai soli “trimestrali”, personale da assumere per esigenze stagionali e indilazionabili. Ancora una volta, questi limiti non tengono e nuove sanatorie si susseguono negli anni seguenti, variamente modulate per procedure e categorie interessate. Tra le altre, una vastissima “sistemazione in ruolo” è prevista dal d.l. n. 702 del 1978, nel comparto degli enti locali, per tutte le tipologie di precari indipendentemente dalla durata del rapporto, anche in soprannumero ed anche nelle società partecipate, sulla scorta di semplici prove d’idoneità riservate; anche questa sanatoria si accompagna al divieto di nuove assunzioni in fuori ruolo, con la già nota eccezione dei trimestrali. È con il d.l. n. 663 del 1979, invece, che sono prorogati i contratti di decine di migliaia di unità di personale assunto senza concorso con la l. n. 285 del 1977, c.d. Legge sull’occupazione giovanile, fino alle prove d’idoneità per la definitiva immissione in ruolo. 
Negli anni Ottanta, ai provvedimenti straordinari, si alternano i tentativi di regolazione, con la l. n. 554 del 1988 e il successivo d.P.C.M. n. 127 del 1989, che disciplinano le procedure concorsuali (sia pure semplificate) per l’assunzione a tempo determinato ed estendono la casistica ai c.d. progetti-obiettivo. Il quadro non cambia con i decreti di prima contrattualizzazione: dapprima l’art. 36 del d.lgs. n. 29 del 1993 conferma la disciplina preesistente; una successiva modifica della norma (disposta col d.lgs. n. 546 del 1993), poi, ripristina addirittura la vecchia casistica prevista della legge del riassetto: divieto generale di rapporti a termine, salvo “trimestrali” e deroghe espresse.
Un tentativo di razionalizzazione del fenomeno si sperimenta con la seconda privatizzazione. Il d.lgs. n. 80 del 1998 equipara datore di lavoro pubblico e privato: le forme di assunzione flessibile sono consentite con gli stessi limiti e condizioni previste dalle leggi sul lavoro nelle imprese. La norma, poi confluita nel d.lgs. n. 165 del 2001 è coraggiosa; il buon governo delle procedure di reclutamento è essenzialmente affidato alla responsabilità della dirigenza pubblica. 
Questo impianto, tuttavia, viene ancora una volta rimeditato, a partire dalla XIV legislatura. Successivi blocchi del turn over spingono le amministrazioni ad un uso più spregiudicato dei contratti flessibili; il legislatore reagisce con norme restrittive: l’art. 4, d.l. n. 4 del 2006, l’art. 3, c. 79, l. n. 244 del 2007, l’art. 17, c. 26, d.l. n. 78 del 2009 e l’art. 49, d.l. n. 112 del 2008, che variamente riformulano l’art. 36 del Testo unico, ora riproponendo la formula dei “trimestrali”, ora pretendendo presupposti di “eccezionalità” per l’assunzione fuori ruolo. Questa disciplina limitativa, come più volte accaduto in passato, si accompagna a tre coeve tornate di stabilizzazione del precariato esistente, disposte con le leggi finanziarie per il 2007 (art. 1, commi 519 e 558, l. n. 296 del 2006) e per il 2008 (art. 3, commi 90 ss., l. n. 244 del 2007) e con il citato decreto di manovra n. 78 del 2009 (art. 17, commi 10 ss.).
Un netto cambio di prospettiva si ha con la legge di stabilità per il 2013, che istituisce un meccanismo di “stabilizzazione permanente” (art. un., c. 401, l. n. 228 del 2012): si prevede, con norma a regime, la riserva, in ogni pubblico concorso, di una quota di posti per il personale titolare di contratto a termine. Per questa via, s’istituzionalizza un doppio canale di accesso al pubblico impiego: l’uno è il concorso pubblico per l’assunzione in ruolo previsto dall’art. 97 Cost.; l’altro è il “doppio concorso”, il primo pubblico, ma per l’assunzione a termine; il secondo riservato ai contrattisti, per la ruolizzazione. È una disposizione rilevantissima, di portata costituzionale. 
È su questo quadro che si innesta il decreto n. 101 del 2013 col doppio intervento che si è anticipato. Con disciplina una tantum, si accelera il percorso di stabilizzazione avviato dalla l. n. 228 del 2012, prevedendo concorsi interamente riservati ai precari (art. 4, c. 6). Con disciplina a regime (art. 4, c. 1), poi, si ribadiscono i vigenti presupposti che legittimano le assunzioni a termine (le “esigenze di carattere temporaneo o eccezionale”, che ora divengono “esclusive”): il correttivo, tuttavia, è privo di reale portata giuridica; e si riformulano, sempre con adeguamenti essenzialmente formali, le sanzioni a carico dei dirigenti che facciano ricorso a contratti a termine o a collaborazioni parasubordinate di fuori dalle condizioni di legge.
Le tecniche e gli effetti della regolamentazione del precariato
Le vicende che si sono descritte sono segnate dalla continua sfiducia dei Governi e dei Parlamenti nella capacità delle amministrazioni di gestire in modo razionale gli strumenti di flessibilità; il legislatore reagisce escogitando varie tecniche di contenimento delle forme contrattuali atipiche. 
La più semplice (ma anche la meno efficace) è quella di limitare il ricorso al fuori ruolo a determinate “finalità” che le amministrazioni intendano perseguire. È il caso delle «ragioni di carattere tecnico, produttivo, organizzativo o sostitutivo», in analogia alla disciplina privatistica; o della natura “temporanea” ed “eccezionale” dell’esigenza da soddisfare. Una seconda tecnica è quella di tipizzare specifiche categorie di personale per le quali sia ammessa, in deroga, l’assunzione in fuori ruolo, con riferimento al profilo professionale o all’amministrazione interessata o al limite temporale dell’attività (ad es., i c.d. stagionali). Un terzo limite è di natura procedurale: il legislatore estende alle assunzioni a termine gli stessi oneri previsti per il reclutamento in ruolo (procedure selettive, nulla osta di organismi centrali, limiti finanziari, ecc.). Un ultimo concerne il regime dei controlli e delle sanzioni, a carico della dirigenza o delle amministrazioni. 
Nessuno di questi strumenti si è mai dimostrato efficace: non il primo, perché concede eccesivi margini di discrezionalità agli enti; non il secondo, perché le deroghe tendono a moltiplicarsi nella legislazione di settore e alcune di esse divengono dei cavalli di Troia; non il terzo, perché non scoraggia le amministrazioni, perché può essere aggirato con espedienti contabili e perché incontra il limite dell’autonomia degli enti locali; non l’ultimo, perché sanzioni severe sono inutili se la disciplina sostanziale può essere elusa con facilità.
Questi tentativi, tuttavia, non sono solo inutili: essi producono delle distorsioni gravissime nell’organizzazione amministrativa. Ad ogni nuovo limite imposto in materia di reclutamento, non consegue una riduzione del personale pubblico, né del personale precario; ma solo il ricorso a forme progressivamente deteriori di precariato, vale a dire il ricorso a tipologie contrattuali sempre meno garantite per gli interessati; con forme di reclutamento sempre meno selettive; e con violazioni sempre più marcate del modello legale di riferimento. 
Questa lettura è ampiamente confortata dalle statistiche della Ragioneria generale, riportate nel conto annuale, che evidenziano un sistema a vasi comunicanti sia tra le assunzioni in ruolo e le assunzioni con contratti di flessibilità; sia, all’interno del precariato, tra le varie tipologie contrattuali, specie in occasione dell’introduzione di discipline restrittive che incidano sulle politiche di reclutamento. Notevole, ad esempio, il travaso dalle collaborazioni parasubordinate agli incarichi libero-professionali censito negli anni dal 2007 al 2009, immediatamente successivo alle limitazioni imposte alle prime in quegli anni. Ulteriori riscontri si rinvengono nelle strategie legislative: il Parlamento “insegue” la prassi, con una successione di norme restrittive delle fattispecie di volta in volta prescelte dalle amministrazioni per aggirare i divieti imposti. È il caso della disciplina delle collaborazioni parasubordinate (art. 7, c. 6, Tupi), tradizionalmente stabile, ma dal 2006 oggetto di ben 8 novelle testuali in sette anni (cui aggiungere le svariate disposizioni di contenimento previste dalle leggi finanziarie): ciò è accaduto in parallelo con la accertata tendenza delle amministrazioni a sostituire i rapporti subordinati a termine con collaborazioni esterne, all’epoca soggette a limiti meno stringenti. 
Nella “scala” del precariato, le varie forme contrattuali seguono quest’ordine: rapporto di lavoro subordinato a tempo determinato; collaborazione coordinata; incarichi di lavoro autonomo; rapporto di lavoro interinale; esternalizzazione dell’attività a terzi sotto forma di appalto di servizi.
In questa degenerazione, si registrano diffusamente prassi non solo illegittime, ma propriamente illecite; e laddove questi eccessi siano censurati dalle corti (o dagli enti preposti alla vigilanza del lavoro), il legislatore non esita a far uso di tecniche di legalizzazione di tali condotte datoriali pubbliche. Anche il decreto n. 101 del 2013 contiene disposizioni di questo genere: in particolare, l’art. 4, c. 11, modifica l’art. 10-bis del d.lgs. n. 368 del 2001, abrogando ogni limite all’assunzione a tempo determinato e alla reiterazione dei contratti a termine del personale educativo negli asili e nelle scuole dell’infanzia, anche in dichiarata assenza delle «ragioni di carattere tecnico, produttivo, organizzativo o sostitutivo», imposte dal diritto comunitario e dai principi costituzionali in materia di tutela del lavoro. La norma segue ad altre consimili che, negli ultimi anni, hanno riguardato il personale delle aziende sanitarie e delle scuole; o quello assunto per la ricostruzione delle aree terremotate. 
Alla ricerca di soluzioni sub-ottimali: lo stabilizzatore permanente
Nelle politiche di reclutamento, il sistema amministrativo sembra incapace di sfuggire dalla coazione a ripetere gli stessi errori. Si descrive un andamento ciclico: 1) le leggi tentano di arginare o regolamentare il precariato nel pubblico impiego; 2) esigenze di bilancio e rigidità procedurali condizionano le politiche di reclutamento; 3) la macchina amministrativa si dimostra incapace di gestire in modo fisiologico gli strumenti di flessibilità; 4) prolifera conseguentemente il personale non di ruolo assunto per il disbrigo di funzioni istituzionali ed ordinarie dell’ente; 5) si rendono necessari interventi legislativi una tantum per sanare situazioni di abuso altrimenti divenute insostenibili, accompagnate da nuovi, inutili, divieti futuri.
Nessun tentativo di razionalizzare il fenomeno ha sortito effetti, dal dopoguerra ad oggi; né vi sono elementi per ritenere che attualmente ve ne siano le condizioni, semmai l’opposto: mentre in passato il precariato è stato spesso uno strumento della politica (come tale discrezionale), per creare consenso tramite la distribuzione di favori alle clientele di disoccupati; oggi è principalmente uno strumento delle amministrazioni, necessario per supplire alle carenze di personale (o, più spesso: di personale qualificato o disposto a prestare servizio), in un contesto di risorse finanziarie fortemente limitate.  
Se, dunque, nel pubblico impiego una quota di personale lungo-precario per svolgere a costi sostenibili le descritte funzioni di supplenza è attualmente imprescindibile, allora anche le stabilizzazioni periodiche appaiono inevitabili ed anzi divengono uno strumento di riequilibrio cui il sistema amministrativo non è in grado di rinunciare. In precedenza, del resto, si sono ampiamente descritte le conseguenze negative delle recenti politiche di contrasto al precariato e il correlato rischio di eterogenesi dei fini: nuovi limiti ai contratti a termine devono essere considerati con assoluto sospetto.
Dato questo contesto, occorre allora chiedersi se non sia più corretto - piuttosto che ricercare soluzioni “strutturali” - accettare come inevitabile un certo tasso di inefficienza e di illegalità delle politiche pubbliche di reclutamento e verificare la percorribilità di soluzioni sub-ottimali; ovverosia di regolamentazioni che gestiscano lo stato di fatto, mirando almeno ad eliminare, per quanto possibile, i difetti socialmente e costituzionalmente più intollerabili, nell’interesse delle amministrazioni e dei lavoratori. 
Merita una riflessione, in questo senso, la previsione a regime, nella l. n. 228 del 2012, di uno “stabilizzatore permanente”, del cui funzionamento si è detto in premesse. 
Già oggi, l’assunzione a tempo determinato è soggetta all’obbligo di previo concorso. Queste procedure, tuttavia, non attraggono i candidati migliori, che dedicano le loro energie a preparare concorsi in ruolo. Ma una volta riconosciuto che il contratto a termine è un titolo per la stabilizzazione, anche questi concorsi diverranno più attrattivi e, quindi, anche più selettivi. Per questa via, si genera una fascia di dipendenti non ancora di ruolo, selezionati però imparzialmente e con una crescente professionalizzazione ottenuta sul campo, cui si prospetta un percorso non politico, ma (almeno parzialmente) meritocratico e prevedibile di ruolizzazione. 
Si badi: l’anomalia resta, perché si ricorre a contratti atipici per esigenze ordinarie; perché questi dipendenti sono pagati meno e hanno meno garanzie dei dipendenti di ruolo, a parità di mansioni e competenze; perché si aggira pur sempre la via maestra tracciata dalla Costituzione. E, tuttavia, valorizzare questo percorso parallelo può prevenire la formazione del precariato deteriore, elidendo gli attuali incentivi al ricorso a forme meno garantite; e sottrae questi dipendenti dalla strumentalizzazione della politica, cui oggi diffusamente si assiste.